logo Naslovna
naslov
INSTITUCIJE EUROPSKE UNIJE (III)
: Marko Živković - : 27.5.2019.

Donošenje zakona u Europskoj uniji


Nakon što smo prošli osnovni pregled institucija Europske unije, pozabavimo se pitanjem čemu to sve služi? Što će idućih 5 godina raditi Europski parlament koji sada izaberemo?

 

Zakoni Europske unije dijele se na uredbe i direktive.

Uredbe

Direktive

Uredbe su zakoni slični nacionalnim zakonima. One se izravno primjenjuju na cijelom teritoriju Europske unije, mora ih poštivati svatko u Uniji i na njih se može pozvati svatko kome oni daju neka prava. Nacionalni parlamenti nemaju nikakve ovlasti po pitanju uredbi. Njih Unija donosi kao još jedan zakonodavac koji ima istu vrstu ovlasti.

Uredbe su rjeđi oblik zakona EU.

Direktive su načelne odluke koje ne vrijede  izravno, nego kroz zakone koje donese država članica. Direktiva obvezuje države, odnosno njene parlamente, da donesu zakone kojima će primijeniti načela iz direktive. Države su slobodne ta načela primijeniti na različite načine, ali moraju biti u skladu s odredbama i ograničenjima iz direktive.  Same direktive ne obvezuju građane, niti se građani mogu pozivati na njih, nego na zakone koji su doneseni na temelju direktive.

 

Odgovor je u bitnome isti kao i kod nacionalnog parlamenta, Europski parlament donosit će zakone na europskoj razini. No, već smo vidjeli da Europska unija ima i „gornji dom“ koji je jednako moćan, ako ne i moćniji od „donjeg doma“, Europskog parlamenta. Svi redoviti zakoni moraju biti doneseni i u Europskom parlamentu, i u Vijeću Europske unije u kojem sjede ministri država članica, u tzv. postupku suodlučivanja.

 

 

Nadalje, iako zakone u nacionalnim parlamentima može predložiti bilo koji zastupnik, navikli smo da ih predlaže vlada. U Europskoj uniji taj je običaj obavezan, zakone može predložiti samo „vlada“, odnosno Europska komisija. Ta se odredba naziva isključiva zakonodavna inicijativa. Kako će zakon točno izgledati ostaje na Europskom parlamentu i Vijeću da odluče. Početni prijedlog piše Komisija, no on je podložan značajnim promjenama kroz amandmane bilo Europskog parlamenta, bilo Vijeća. Prijedlog nekoliko puta ide na odlučivanje u Europski parlament i Vijeće, dok konačni tekst ne prihvate obje institucije i time on postaje zakon EU. Ovakav postupak traženja kompromisa do konačnog rješenja u bitnome proturječi obećanjima nekih stranaka i kandidata da će u Europskom parlamentu radije "poginuti", nego izdati "nacionalne interese", ma što to značilo. A realnost procedura u Europskom parlamentu i drugim institucijama Unije je takva da će, ako uopće žele ugraditi ikakav koristan amandman u tekst neke uredbe ili direktive, itekako morati pristajati na – kompromise!

 

Načelo supsidijarnosti

Načelo supsidijarnosti jedno je od temeljnih načela Europske unije. Prema tom načelu viša razina vlasti donosi samo one odluke koje se ne mogu efikasno donijeti na nižoj razini. U Europskoj uniji one odluke koje može donijeti država članica, a da budu jednako efikasne, i treba donijeti država članica, te ih Unija ne smije donositi. Unija donosi samo one odluke za koje je korisno da budu ujednačene na razini Unije. Inače, to načelo potječe iz socijalnog nauka Katoličke crkve i prvi je put opisano u enciklici Rerum Novarum pape Lava XIII. iz 1891. godine.

 

Kod zajedničkog odlučivanja obično je na razini Unije dovoljno ujednačiti načela, dok se konkretna primjena može razlikovati. U tim slučajevima načelo supsidijarnosti nalaže da se konkretna primjena ostavi državama članicama. Za to je i konstruiran model zakona zvan direktiva.

 

Načelo supsidijarnosti stoji i iza isključive zakonodavne inicijative. Da ne bi eurozastupnici sebi uzeli za pravo odlučivati o bilo čemu, pa i onome što bi jednako dobro mogli odlučiti i nacionalni zastupnici, Europska komisija služi kao filter da predlaže samo one zakone za koje iz izvršne prakse zaključi da bi bilo korisno ujednačiti ih na razini Unije.

 

Još smo na jedan običaj navikli u nacionalnim parlamentima. Prijedlozi vladajućih glatko prolaze, a prijedlozi oporbe glatko bivaju odbijeni. Parlamenti se pretvaraju u glasačku mašineriju vlada i gotovo gube smisao. Za razliku od prethodnog, ovaj običaj nećemo gledati u Europskom parlamentu. Možda je to upravo posljedica strukture Europskog parlamenta i procedure imenovanja Europske komisije, gdje pripadnost „vladajućima“ nije toliko izražena. Svojevrsnu vladajuću koaliciju do sada su činile Europska pučka stranka (pandan našem HDZ-u) i Stranka europskih socijalista (pandan našem SDP-u), slično kao u Njemačkoj. Jasno je da se te dvije stranke u mnogo čemu ne slažu, i spremne su uložiti različite amandmane i tražiti saveznike iz svih stranaka u Europskom parlamentu. U raspravama oko amandmana po raznim parlamentarnim odborima može se doći do kvalitetnih rješenja, i svatko ima mogućnost argumentirati i progurati svoje stajalište neovisno o stranci kojoj pripada. Po ovom je pitanju Europski parlament demokratski daleko zdravija institucija od mnogih nacionalnih parlamenata.

 

U Vijeću Europske unije o zakonima odlučuju ministri država članica iz onog resora u kojem se predlaže zakon. Većina zakona donosi se tzv. kvalificiranom većinom, a to je najmanje 55% država članica (u nekim slučajevima 72%) u kojima živi najmanje 65% stanovništva Unije. Neke zakone Vijeće mora donijeti jednoglasno, primjerice iz pitanja sigurnosti, oporezivanja, glede pristupanja nove članice Uniji itd. U praksi i većinu ostalih zakona Vijeće donese jednoglasno, a metoda kvalificirane većine služi kao pritisak da se postigne kompromis. Ministri zastupanju nacionalne interese svojih država uz međudržavna lobiranja uglavnom iza zatvorenih vrata. Glavne kritike na netransparentnost Europske unije tiču se ovog odlučivanja.

 

Stoga se mnogi kojima ta netransparentnost smeta zalažu za slabljenje Vijeća i jačanje moći Europskog parlamenta. Drugi su pak zabrinuti za nacionalne interese te se protive slabljenju Vijeća jer time Unija sve više sliči na veliku državu. Stajališta koja često čujemo u hrvatskom javnom prostoru, a koja istovremeno kritiziraju netransparentnost Unije i traže jače zalaganje za nacionalne interese, na određeni su način proturječna. Trebamo jednostavno biti svjesni da zalaganje za nacionalne interese u međunarodnoj diplomaciji nikad nije bilo, a teško može i biti potpuno transparentno. Iako je kroz cijelu povijest država i takvo zalaganje za nacionalne interese bilo i ostalo – legitimno.

 

INSTITUCIJE EUROPSKE UNIJE (I) - Što zapravo (ne) biramo?

 

INSTITUCIJE EUROPSKE UNIJE (II) - Imenovanje Europske komisije - Spitzenkandidati